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《陜西省國家建設項目審計條例》解讀
時間:2019-01-08    來源:法規審理處

  《陜西省國家建設項目審計條例》的重要意義

  國家建設項目審計,在查處和揭露違紀違規問題,加強投資項目管理,提高投資資金使用效益,規范建設領域秩序,節約國家建設資金、完善相關制度等方面發揮了較大的作用。

  隨著改革開放的深入推進,國家建設項目的投資形式呈現多樣化,引進外資,利用民間投資加強基礎設施建設成為各級政府推動經濟增長,改善民生的重要舉措,對建設項目的管理模式也在不斷改進與創新,隨之而來的是國家建設項目審計方面的法律法規體系不夠完備,已成為制約國家建設項目審計監督的瓶頸問題。近幾年國家審計監督的任務與審計機關審計力量不足的矛盾也越來越突出。為了更好地實施《中華人民共和國審計法》,強化對國家建設項目的審計監督,保障建設資金的安全,提高建設資金的使用效益,從源頭上治理和預防腐敗,通過地方立法來解決國家建設項目審計中遇到的新情況、新問題,規范國家建設項目審計行為,促進審計工作法制化建設,就顯得尤為迫切和必要。

  《條例》的頒布施行,科學合理地界定了國家建設項目的審計監督范圍,規范了審計監督程序;明確了審計機關可以以委托等方式向社會中介機構購買審計服務,也可以利用社會中介機構審計結果,規范了聘用審計工作。新增了國家建設項目可以在招標文件中載明投標人響應工程結算以審計結果作為工程價款結算依據的要求;國家建設項目的施工承包合同,可以約定工程結算以審計結果作為工程價款結算的依據等新規定。《條例》的出臺,進一步明確了審計監督的職責權限,規范了審計程序,是對《審計法》的有益補充,完善了我省國家建設項目審計監督的法律體系。

  《陜西省國家建設項目審計條例》的主要亮點

  擴展了國家建設項目審計監督的范圍。審計機關通常審計的國家建設項目,是指政府投資和以政府投資為主、國有及國有資本占控股地位或者主導地位的建設項目。幾年來,各地政府加大對公共、公益性基礎設施項目的投資力度,在政府財政直接投資有限的情況下,大量采取BTBOT等回購方式進行項目建設,由于這些項目政府最終要以財政性資金回購,加之部分項目在建設過程中政府在土地、市政配套、融資、特許經營等方面給予一定程度的優惠,需要動用社會公共資源,因此,《條例》中對審計監督的對象拓展到了政府以BTBOT等方式投資建設的項目。另外,國有及國有控股企業越來越多的承擔了大量國家建設項目,這些項目投資資金主要來源于企業經營積累和銀行貸款,項目的投資管理如何,投資效益高低,將直接關系著國有企業的長遠發展,事關地方經濟發展的長遠命脈。因此,《條例》也將國有及國有控股企業承擔的國家建設項目納入審計監督的范圍。

  通過購買服務,有效解決了國家建設項目審計任務重與審計機關審計力量不足的矛盾。近幾年,我省各級政府圍繞調結構、惠民生宏觀政策的貫徹落實,安排實施了一系列國家建設項目。但我省各級審計機關從事投資審計的力量有限、審計任務重與審計力量不足的矛盾日益突出。《條例》第十條明確規定,審計機關可以以委托等方式向社會中介機構購買審計服務。這是我省地方法規中首次對政府購買服務行為作出法律規定。

  《條例》第十條還同時規定,審計機關可以與社會中介機構建立協作機制,利用其工作成果。審計機關根據工作需要,與社會中介機構建立協作機制,在對社會中介機構的資質、資信、人員素質、工作程序及審計質量等方面進行審查、復核的基礎上,利用其審計成果,有效地擴展了審計監督的覆蓋面,有利于提高審計監督效能,在很大程度上解決了審計力量不足的困難。

  進一步強化了國家建設項目審計計劃管理。國家建設項目的立項、審批、備案情況,審計機關不能完全了解,審計機關在安排年度審計計劃時,往往針對性不強,有時候重點也不突出。為了解決這個問題,《條例》第十六條規定,國家建設項目審批部門應當將本年度審批、核準、備案的國家建設項目的批復文件和投資計劃及時抄送同級審計機關;國家建設項目主管部門應當在每年10月底前,向同級審計機關提交本年度已經開工的國家建設項目目錄和相關資料,以及下一年度具備竣工決算審計條件的國家建設項目目錄和相關資料;審計機關根據國家建設項目審批部門、主管部門抄送和提交的資料,按照本級人民政府和上級審計機關的要求,確定國家建設項目審計工作重點,編制年度審計計劃。上述規定,為審計機關加強國家建設項目審計的計劃管理,突出審計重點,合理安排審計項目計劃提供了可靠保障。

  《條例》還規定,未列入年度審計計劃的國家建設項目,主管部門、項目法人或者建設單位告知審計機關后,可以自行組織項目竣工決算審計,并將審計結果報送同級審計機關備案,審計機關對其審計結果進行監督。既給予項目主管部門、項目法人單位一定的自主權,但同時審計結果也需要接受審計監督。有效保證了審計監督的覆蓋面和監督效能。

  為審計結果的應用提供了法律保障。《條例》第二十條規定,國家建設項目的施工承包合同,可以約定工程結算以審計結果作為工程價款結算的依據;國家建設項目依法進行招標的,招標人可以在招標文件中載明投標人響應工程結算以審計結果作為工程價款結算依據的要求。在審計取證環節,《條例》還規定,有關人員、單位收到審計送達的相關審計證據后,應當在十個工作日內簽名或者蓋章或者以書面形式提出異議;審計證據逾期不能取得簽名或者蓋章不影響事實存在的,該審計證據依然有效,審計機關可以依法作出審計結論。上述規定,為有效解決審計結果與合同約定結果可能產生的矛盾,維護審計結論的嚴肅性和權威性提供了重要的法律保障。

  明確了對國家建設項目的跟蹤審計制度。以往的審計工作,大都是事后監督。建設項目管理中存在的違規招投標、圍標串標,建筑材料以次充好,虛報冒領國家建設資金等違紀違規問題往往是在過程中就已發生,使得事后審計的監督效果大打折扣。為了進一步提高審計監督效能,盡量將一些違紀違規問題消滅在萌芽狀態,減少建設過程中損失浪費和一些腐敗問題的發生,《條例》第三十條規定,審計機關根據國家建設項目投資規模、建設周期、管理水平等情況,可以對國家建設項目實施分階段、分年度的跟蹤審計。

  規定了政府督辦事項。為了保證審計監督工作順利開展,解決審計過程中遇到的個別部門、單位不支持、配合審計工作,甚至阻擾審計工作正常開展的問題,《條例》第二十五條規定對下列事項,審計機關可以提請本級人民政府進行督辦:未按規定將本年度國家建設項目的批復文件和投資計劃抄送同級審計機關的;未按規定提交本年度已經開工,以及下一年度具備竣工決算審計條件的國家建設項目的;未根據審計報告和審計決定進行整改的;其他需要進行督辦的事項。

  國家建設項目審計的主要內容    

  (一)概預算執行審計。審計主要內容有:基本建設的程序規范性,資金來源的合法合規性,土地征用、費用支付的完整性,四通一平的到位程度,勘察、設計的科學合理性,項目招投標公正性、合規合法性,工程價款確定、承包合同簽訂等程序的規范性,財務收支、價款結算、費用支付的真實性,內控制度建立和執行的有效性等。

  (二)竣工決算審計。審計主要內容有:竣工項目概況表、竣工財務決算表、交付使用資產總表、交付使用資產明細表的真實、合法情況;項目的建筑安裝工程投資、設備投資、待攤投資、其他投資的真實、合法情況;交付使用資產和各項結余資金的真實、合法情況;建設期收入的來源、分配、上繳和留成使用的合規性;尾留工程和資金預留適當性、合規性等。

  (三)績效審計。《條例》審計機關開展國家建設項目績效審計作了如下規定:項目建設的經濟性審計,包括項目立項、招標投標、設計、施工、監理等環節的資金、投入和工程造價控制等情況;項目建設的效率性審計,包括項目立項、招標投標、設計、施工、監理等環節的管理措施、組織結構、資金利用及其執行等情況;項目建設的效果性審計,包括項目的預期目標、經濟效益、社會效益,以及環境保護設施與工程建設的同時設計、同時施工、同時驗收情況。

  《條例》規定的審計機關、審計人員主要的職責權限和義務

  《條例》規定的審計機關主要的職責權限有:

  審計權:審計機關對國家建設項目的概預算執行、單項工程結算和項目竣工決算,依法進行審計監督,對與項目建設有關的勘察、設計、代建、施工、監理、供貨、咨詢等單位,對其取得建設項目資金的真實性、合法性進行審計調查。

  審計取證權:審計機關在實施國家建設項目審計,依法作出審計結論前,必須取得與建設項目管理、工程決(結)算、財政財務收支等審計事項有關的審計證據,涉及與項目建設有關的勘察、設計、代建、施工、監理、供貨、咨詢等單位有關的審計事項,也要取得相關審計證據。相關單位應當配合審計機關對審計證據事項進行認證簽章,逾期不認證簽章但不影響審計結論事實存在的,審計證據依然有效,審計機關可以依法作出審計結論。

  審計處理決定權:審計機關根據審計證據,依法作出審計報告和審計決定,項目法人或者建設單位應當按照審計機關規定的期限和要求執行審計決定,并根據審計報告和審計決定進行整改。

  審計移送處理權:審計機關在對國家建設項目實施審計過程中,發現重大違法線索時,應當及時移送監察、檢察、公安等機關予以查處。

  強制執行權:國家建設項目的項目法人或者建設單位未按規定期限和要求執行審計決定的,審計機關可以責令限期執行;逾期仍不執行的,審計機關可以申請人民法院強制執行,并建議有關主管機關、單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

  審計公告權:對國家建設項目審計結束后,審計機關應當依法向社會公告國家建設項目審計結果,接受社會各界對國家建設項目和審計工作的監督。

  《條例》規定的審計機關主要義務有:

  審計計劃的告知義務:審計機關確定年度審計計劃后,應當書面告知國家建設項目主管部門、項目法人或者建設單位。

  征求意見義務:審計人員編制的審計證據,應當征求證據提供者單位、人員的意見,并經對方簽名蓋章;審計組向審計機關提出審計報告前,應當書面征求項目法人或者建設單位的意見。

  遵守法定程序義務:審計人員應當按照國家建設項目審計相關的法律法規和國家審計準則開展審計工作;在對國家建設項目開展跟蹤審計時審計人員不得參與、干預項目法人或者建設單位的項目管理活動。

告知聽證義務:審計機關依照《條例》規定,對單位處十萬元以上罰款,對個人處一萬元以上罰款的,應當告知當事人有要求聽證的權利。

  《條例》規定的相關法律責任

  《條例》對國家建設項目的項目法人或者建設單位規定了2條法律責任,具體包括:國家建設項目的項目法人或者建設單位拒絕、拖延提供與審計事項有關資料的,或者提供的資料不真實、不完整的,或者拒絕、阻撓審計的,由審計機關責令改正,可以通報批評、給予警告;拒不改正的,對項目法人或者建設單位可以處五萬元以下的罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,可以處二萬元以下的罰款,審計機關認為應當給予行政處分的,向有關主管機關、單位提出給予行政處分的建議;構成犯罪的,依法追究刑事責任;國家建設項目的項目法人或者建設單位有違反國家規定的財務收支行為的,審計機關可以通報批評,給予警告;有違法所得的,沒收違法所得,并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款;沒有違法所得的,可以處五萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,可以處二萬元以下的罰款,審計機關認為應當給予行政處分的,向有關主管機關、單位提出給予行政處分的建議;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  《條例》對與項目建設有關的勘察、設計、代建、施工、監理、供貨、咨詢等單位也規定了相關法律責任:勘察、設計、代建、施工、監理、供貨、咨詢等單位或者個人以虛報、冒領、關聯交易等手段騙取國家建設資金的,由審計機關在職權范圍內,責令其改正,調整有關會計賬目,追回被騙取的國家建設資金,沒收違法所得,建議有關部門核減或者停止撥付工程投資。對單位給予警告或者通報批評,并建議有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  《條例》規定的社會中介機構和專業技術人員法律責任有:社會中介機構和專業技術人員參與國家建設項目審計工作,出具虛假審計結果,隱瞞審計中發現的違法、違規問題,或者有其他違法、違規行為的,由審計機關移送有關部門依法處理。

  《條例》也對審計人員作出了相應的法律責任規定:審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守,或者泄露國家秘密、商業秘密的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

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